В Госдуму внесен законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», подготовленный во исполнение поправок обновленной Конституции. В соответствии с этим документом в регионах ликвидируют названия должностей «губернатор», а также «президент» (сегодня таковая осталась только в Татарстане). Всех руководителей исполнительной власти будут именовать просто «глава» – того или иного субъекта РФ. То есть Президент в России один, и он по законопроекту получит дополнительные основания для отстранения от должности провинившихся глав регионов. В свою очередь, нынешние губернаторы получат право избираться без ограничения срока полномочий. Эти и другие важные новации комментирует Роман Савичев, генеральный директор ОАО «Юридическое агентство «СРВ», депутат Думы Ставропольского края, Герой труда Ставрополья.
– Реализация на практике важных поправок, внесенных в обновленную Конституцию, требует большой работы законодателей в части принятия соответствующих нормативных актов, – отмечает Роман Савичев. – К числу таковых относится и законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который в обиходе, для краткости, называют законопроектом о региональной власти.
Напомню, что обновленная Конституция предусматривает согласованное функционирование публичной власти в России на всех уровнях, чтобы эффективно решать задачи в интересах населения. А Президент государства, в свою очередь, обеспечивает взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, «…закрепляются принципы деятельности органов публичной власти, к которым, в частности, относятся обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях – на федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления».
По словам одного из разработчиков законопроекта Павла Крашенинникова, председателя комитета Госдумы по госстроительству и законодательству, «принцип единства системы публичной власти был закреплен в Конституции впервые». Вторым автором этого документа является глава комитета Совфеда по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас, и учитывая, что оба единороса – видные деятели парламента, законопроект о региональной власти имеет все шансы на скорое принятие.
А теперь обратимся к конкретике, к основным новеллам законопроекта.
Итак, в России для обозначения высшего должностного лица региона не будет слова «губернатор» (и уж тем более «президент») – все они станут главами. И такая унификация, думаю, пойдет лишь на пользу.
Срок полномочий глав будет не ограничен. Напомню, сегодня губернатор не может быть избран более чем на два срока подряд — это правило ввели в 2015 году. Некоторые эксперты стали связывать эту новеллу с возможностью для переизбрания политиков-тяжеловесов — Собянина, Воробьева и Минниханова. Однако, на мой взгляд, все гораздо проще: если деятельность главы региона является эффективной и устраивает Президента и избирателей, то почему не дать ему поработать и третий, и четвертый срок? И при соблюдении этих условий и губернатор Ставрополья Владимир Владимиров — эффективный управленец, облеченный доверием ставропольцев, – вполне может претендовать на переизбрание в дальнейшем.
Устанавливается точный «разовый» срок полномочий главы региона и законодательного органа — пять лет. Пока что решение об этом принимает каждый субъект РФ самостоятельно. А новшество обеспечит стабильность публичной власти.
В соответствии с законопроектом глава региона «осуществляет руководство исполнительной властью, определяет систему и структуру региональных исполнительных органов», а также «формирует региональное правительство и принимает решение о его отставке». Высшее должностное лицо региона вправе самостоятельно возглавить правительство, либо, если это предусмотрено уставом субъекта РФ, ввести отдельную должность председателя высшего исполнительного органа. Кроме того, глава должен обеспечить доступ населения к информации о своей деятельности. И вот здесь губернатора Владимира Владимирова трудно упрекнуть: постоянные «прямые линии» и публикации в Инстаграм обеспечивают эффективную обратную связь.
Предусмотрена возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, дистанционного участия в заседаниях органа субъекта РФ. Эта мера, на мой взгляд, связана не только с коронавирусом, но и необходимостью действовать более оперативно, сберегать ресурсы, в том числе и времени.
Изменяется механизм ответственности главы субъекта РФ. Он может быть отрешен от должности Президентом, например, из-за утраты доверия, после чего потеряет возможность руководить каким-либо регионом в течение пяти лет. Президент получит право применять к нерадивому главе и другое наказание, например, предупреждение или выговор.
Важные изменения касаются и региональных парламентов. В соответствии с Пояснительной запиской к законопроекту «… предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта Российской Федерации независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от постоянной деятельности. По аналогии с депутатами Государственной Думы и муниципальными депутатами законопроектом предлагается механизм ответственности за осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата, в виде предупреждения, освобождения от должности, занимаемой в законодательном органе».
Органы публичной власти смогут апеллировать к Государственному Совету в целях обеспечения согласительных процедур, в том числе по вопросу передачи полномочий. Важный момент, учитывая, что судиться во властных структурах не принято.
Право законодательной инициативы получат региональные прокуроры.
С учетом обновленных положений Конституции, перечень собственных полномочий по предметам совместного ведения с Федерацией пересмотрен и укрупнен. Если отталкиваться от Основного Закона, то в его статье 72 появились новые направления совместного ведения. Это сельское хозяйство; молодежная политика; доступность качественной медпомощи; создание условий для ведения здорового образа жизни; социальная защита ( в том числе соцобеспечение); защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака и другие. Здесь хочу обратить внимание на следующие нюансы. Во-первых, Федерация и органы исполнительной власти регионов могут по взаимному соглашению передавать друг другу часть своих полномочий. Во-вторых, субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Для чего это нужно? Жизнь многообразна и непредсказуема и порой подкидывает сюрпризы, требующие быстрого реагирования. А вдруг выясняется, что соответствующего регулирующего закона — нет.
Вопрос собственности субъекта РФ, предложенный законопроектом, отличается гибким подходом. Перечень имущества сделают открытым, учитывающим возможное изменение задач. Детализация порядка учета будет осуществляться субъектом РФ самостоятельно. И, похоже, закрывается тема о том, быть ГУПам или нет. В законопроекте прописано, что субъекты РФ могут создавать ГУПы и госучреждения. Но при этом ставится условие: функции учредителя таких организаций должны осуществлять исключительно органы госвласти субъекта РФ. Тут не поспоришь, потому что функции государственных унитарных предприятий, особенно в сфере ресурсоснабжения, до сих пор малоинтересны бизнесу — слишком затратное дело, если, например, судить о плачевном состоянии водопроводов и канализации. Вместе с тем имущество субъекта РФ может быть передано во временное пользование юридическим и физическим лицам.
В целях обеспечения единства публичной власти, федеральные исполнительные органы смогут участвовать в формировании органа исполнительной власти субъекта РФ в ряде ключевых сфер. Это образование, здравоохранение, финансы, жилищный и строительный надзор. Федеральные органы будут участвовать в процедурах назначения и снятия с должностей руководителей названных региональных отраслей, что в общем-то практикуется и сегодня, например, применимо к должности министра финансов края. Кстати, учитывая важность вопроса, законопроектом определен статус финансового органа субъекта РФ, который является обязательным, устанавливается порядок назначения его руководителя. Обязательным также является контрольно-счетный орган субъекта РФ, осуществляющий контроль за исполнением регионального бюджета. Он по-прежнему будет подотчетен законодательному собранию. Кроме того, законопроектом определены основы деятельности уполномоченного по правам ребенка и уполномоченного по правам человека.
В соответствии с законопроектом, органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте РФ, содействуют развитию местного самоуправления, а также наделяют их отдельными государственными полномочиями. Но при условии передачи необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Касаясь темы полномочий муниципалитетов, следует признать, что глава 8 «Местное самоуправление» обновленной Конституции претерпела значительные трансформации. Например, муниципалитеты освободили от обязанности осуществлять охрану общественного порядка, но зато добавили им новый функционал — обеспечивать в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. Появился совершенно новый пункт, гласящий, что «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначения; и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом».
Мы остановись на ряде важных новелл документа, однако перечень их далеко не исчерпан и, вероятно, по мере его рассмотрения в Госдуме будет внесен не один десяток поправок. Закон, после его подписания Президентом, будет введен в действие поэтапно. Предполагается, что отдельные главы вступят в силу уже после опубликования, а основная часть — с 1 июня 2022 года. Нормы, регулирующие полномочия регионов, будут действовать с начала 2023 года.
PS. И в заключение хочу обратить внимание читателей на тот факт, что Федеральный Закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» потребует разработки и принятия ряда законов на уровне регионов. В частности, на мой взгляд, нужно будет внести изменения и дополнения в следующие законы Ставропольского края: в Устав (Основной закон СК); «О системе органов государственной власти Ставропольского края»; «О Думе Ставропольского края»; «О выборах депутатов Думы Ставропольского края»; «О порядке принятия законов Ставропольского края»; «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края»; «О статусе депутата Думы Ставропольского края»; «Об осуществлении Думой Ставропольского края контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края».
